Pilar da democracia

Reichstag in Berlin Ampliar imagem (© dpa/PictureAlliance)

A interacção das instituições políticas num Estado federal, com base na Lei Fundamental.

O sistema político da República Federal da Alemanha representa o segundo sistema democrático da História da Alemanha. No Conselho Parlamentar, os patriarcas da República Federal da Alemanha tiraram as lições do malogro da primeira democracia, a República de Weimar, e da ditadura nazista, na sua nova Constituição, a Lei Fundamental. A República Federal da Alemanha é uma filha da guerra. E a democracia, em 1949, só se consolidou na parte ocidental da Alemanha dividida em dois Estados. No entanto, a Lei Fundamental, considerada inicialmente provisória, insistiu no objectivo da reunificação “em livre autodeterminação”.

A segunda democracia alemã revelou-se um sucesso. Havia para isso muitas razões: a valorização do modo de viver livre após a ditadura e o empenho em ser aceite pelas democracias vizinhas faziam parte disso. Quando a divisão da Alemanha foi superada, após mais de 40 anos, a Lei Fundamental tornou-se, em 1990, a Constituição da Alemanha reunificada.

A Lei Fundamental Grundgesetz Ampliar imagem (© dpa)

A Lei Fundamental vincula a legislação à ordem constitucional e a administração do Estado ao direito e à lei. É atribuído um significado especial ao Artigo 1º da Lei Fundamental, que postula como maior bem da ordem constitucional o respeito pelos direitos humanos: “A dignidade da pessoa humana é inviolável. Toda a autoridade pública terá o dever de respeitá-la e protegê-la”. Os outros direitos fundamentais garantem a liberdade de agir no âmbito das leis, a igualdade das pessoas perante a lei, a liberdade de imprensa e dos meios de comunicação, a liberdade de reunião e a protecção da família. A Lei Fundamental determina que a Alemanha é um Estado de direito: Todas as actividades dos órgãos estatais estão sob controle jurídico. Outro princípio constitucional é o do federalismo, ou seja, a divisão do poder público entre uma série de Estados e a Federação. Finalmente, a Lei Fundamental define a Alemanha como um Estado social. O Estado social exige que a política tome providências para garantir meios de subsistência às pessoas em caso de desemprego, invalidez, doença ou velhice. Uma peculiaridade da Lei Fundamental é o chamado “carácter permanente” desses princípios constitucionais básicos. Os direitos fundamentais, o regime democrático, o federalismo e o Estado social são intocáveis, mesmo no caso de mudanças posteriores à Lei Fundamental ou da elaboração de uma Constituição totalmente nova.

Com a constatação de que o povo exerce o poder através de órgãos especiais, a Lei Fundamental estabeleceu como forma de governo a democracia representativa. As constituições dos Estados federados alemães prevêem ainda instrumentos de democracia directa. Através da iniciativa popular, uma percentagem mínima da população pode exigir a um Parlamento estadual que elabore uma lei. Da mesma forma, o referendo popular pode exigir que o Parlamento aprove um projecto de lei apresentado. Caso o Parlamento não aceite o referendo, segue-se então o plebiscito popular, no qual a maioria pode aprovar a lei.

Os partidos políticos

Os partidos políticos têm, de acordo com a Lei Fundamental, a tarefa de participar activamente na formação da vontade política do povo. A apresentação de candidatos para funções políticas e a organização de campanhas eleitorais adquirem assim um carácter de tarefa constitucional. Por esse motivo, os partidos recebem do Estado uma compensação pelos gastos com a campanha eleitoral. O ressarcimento dos custos de campanhas eleitorais, praticado pela primeira vez na Alemanha, é actualmente comum na maioria das democracias. De acordo com a Lei Fundamental, a organização dos partidos políticos deve obedecer aos princípios democráticos (democracia filiativa). Espera-se deles que se declarem a favor do Estado democrático.

Partidos sobre os quais haja dúvidas sobre a sua vocação democrática podem ser proibidos por solicitação do governo. Mas eles não precisam de ser proibidos. Se o governo federal considerar necessária uma proibição, pelo facto de o partido ser um perigo para a democracia, ele pode apenas solicitar essa proibição, que só pode ser determinada pelo Tribunal Constitucional Federal. Assim evita-se que um partido do governo possa proibir outro partido que eventualmente se torne incómodo para ele. Na História da República Federal houve poucos processos de cassações e ainda menos proibições de partidos políticos. A Lei Fundamental privilegia os partidos políticos, mas, no seu âmago, eles continuam a ser uma forma de expressão da sociedade. Eles correm o perigo de fracassar nas eleições, com a perda de apoiantes, e nas lutas internas por questões programáticas e de pessoal.

O sistema partidário alemão é simples. De um sistema de três partidos, existente há muitos anos, após a consolidação dos Verdes na década de 1980 e do partido sucessor da SED após a reunificação em 1990, desenvolveu-se entretanto um sistema estável de cinco partidos. Ao lado dos partidos populares CDU/CSU e SPD, nas eleições federais de 2009 os “pequenos” partidos também alcançaram uma percentagem de votos na casa das dezenas. Os partidos da União que fazem parte da família europeia de partidos democrata-cristãos concorrem na Alemanha – com excepção da Baviera – com o nome de União Democrata Cristã da Alemanha (CDU). Na Baviera, a CDU não possui um directório regional, deixando a representação a cargo da União Social Cristã (CSU), à qual está ligada por laços muito estreitos. No Parlamento Federal os deputados de ambos os partidos uniram-se para formar uma bancada comum duradoura. O Partido Social Democrata da Alemanha (SPD) é a segunda maior força no sistema partidário da Alemanha. Faz parte da família dos partidos social-democratas e socialistas democráticos da Europa. A CDU/CSU e o SPD têm uma atitude positiva em relação ao Estado social. A CDU/CSU integra mais as classes dos profissionais liberais, comerciantes e empresários, o SPD tem maior aproximação aos sindicatos.

O Partido Liberal Democrata (FDP) faz parte da família dos partidos liberais europeus. O seu credo político é a interferência mínima do Estado nos mercados. O FDP possui maior apoio junto às classes sociais com maior poder económico e nível de escolaridade mais alto.

Os Verdes fazem parte da família europeia de partidos verdes e ecológicos. A sua característica programática é a combinação da economia de mercado com as leis de protecção da natureza e do meio ambiente, sob a supervisão do Estado. Também este partido representa os eleitores elevados rendimentos e de formação superior. O partido A Esquerda é a mais recente força política significativa na Alemanha. A sua presença é especialmente forte nos cinco Estados que foram incorporados na Alemanha após a reunificação. Mas está também representado nos parlamentos dos outros Estados federados. Como um partido que defende o tema da justiça social, ele concorre especialmente com o SPD.

O sistema eleitoral

O sistema eleitoral alemão cria dificuldades a que um partido forme sozinho um governo. Isso aconteceu apenas uma vez em 56 anos. A regra é os partidos formarem coligações. Para que os eleitores saibam com que partido o seu escolhido pretende compor o governo, na maioria das vezes os partidos determinam as suas propostas de coligações antes das eleições. Ao escolher um determinado partido, o eleitor já demonstra, por um lado a sua preferência por uma determinada coligação e, por outro, determina a relação de forças dos futuros parceiros da coligação governamental.

O Parlamento Federal Ampliar imagem

O Parlamento Federal (Bundestag) é a representação eleita pelo povo da República Federal da Alemanha. A metade dos 598 deputados são tecnicamente eleitos pelas listas estaduais dos partidos (segundo voto) e a outra metade pelo voto individual em 299 distritos eleitorais (primeiro voto). Esta distribuição não interfere na posição-chave dos partidos no sistema eleitoral. Somente os candidatos de um distrito eleitoral filiados a um partido têm possibilidades de sucesso. A filiação partidária dos deputados do Bundestag deve reflectir a distribuição dos votos dos eleitores. Mas para que a imagem maioritária não seja complicada pela presença de partidos pequenos e até minúsculos, existe a cláusula de exclusão, o chamado obstáculo dos 5%. 

O Bundestag é o parlamento alemão. Os seus deputados organizam-se em bancadas e escolhem entre si um presidente. O Parlamento Federal tem a tarefa de eleger o chanceler federal e de mantê-lo no governo, apoiando sua política de governo. O Parlamento Federal pode destituir o chanceler, negando-lhe a sua confiança. Neste aspecto, assemelha-se a outros parlamentos. O facto de na Alemanha o chanceler ser eleito não significa uma grande diferença em relação a Inglaterra ou a outras democracias parlamentares onde ele é nomeado pelo chefe de Estado. Noutras democracias parlamentares é sempre eleito como chefe de governo um presidente de partido que conta com o apoio maioritário do Parlamento. A segunda grande tarefa dos deputados no Parlamento Federal é a legislação. Desde 1949, deram entrada no Parlamento mais de dez mil projectos de lei e mais de 6.600 leis foram aprovadas. Trata-se, na maior parte dos casos, de reformas de leis já existentes. Também nesse aspecto o Bundestag assemelha-se aos parlamentos de outras democracias parlamentares, aprovando primordialmente as leis apresentadas pelo governo federal. O Parlamento Federal, sediado no Reichstag em Berlim, assemelha-se porém menos ao tipo de fórum de debates que caracteriza a cultura parlamentar britânica. Ele corresponde muito mais ao tipo norte-americano de fórum de trabalhos. 

As comissões parlamentares do Parlamento Federal debatem os projectos de lei apresentados ao Parlamento com intensidade e competência na matéria. A terceira maior tarefa do Bundestag é o controlo do governo. O controlo parlamentar visível ao público é praticado pela oposição. A parte menos visível, mas não menos importante da função controladora, é desempenhada pelos deputados dos partidos do governo, que nas sessões fechadas ao público questionam e criticam os seus colegas que são membros do governo.

O presidente federal

Enquanto chefe de Estado, o presidente federal representa a República Federal da Alemanha. Ele representa seu país no estrangeiro e nomeia os membros do governo, os juízes e os funcionários públicos da Federação. Com a sua assinatura, sanciona leis. Exonera o governo e pode, em casos excepcionais como no verão de 2005, dissolver antecipadamente o parlamento. A Lei Fundamental não lhe permite o direito de veto contra as leis aprovadas pelo parlamento, como no caso do presidente dos Estados Unidos e de outros presidentes. O presidente federal confirma as decisões parlamentares e as sugestões do quadro de pessoal apresentadas pelo governo, mas ele apenas verifica a correcção dos procedimentos à luz da Constituição.

O presidente federal exerce as suas funções por um período de cinco anos e pode ser reeleito uma vez. É eleito pela Assembleia Nacional, um órgão composto pelos deputados federais e por um número igual de delegados eleitos pelas Assembleias Legislativas dos 16 Estados federados.

O chanceler federal e o governo

O chanceler é o único membro eleito do governo federal. A Constituição dá-lhe o direito de escolher os ministros e os chefes dos órgãos políticos mais importantes. O chanceler decide ainda sobre o número de ministros e define as pastas de cada um. Ele detém a prerrogativa de estabelecer as directrizes da política do governo. Com estas competências, o chanceler possui um arsenal de instrumentos governamentais que podem ser comparados ao poder dos presidentes das democracias presidenciais.

O Conselho Parlamentar, que estabeleceu a Lei Fundamental em 1949, baseou-se na figura do primeiro-ministro britânico como modelo para o chanceler federal. Ele dispõe dos mesmos meios para exercer o poder que o primeiro-ministro britânico que, por sua vez, tem na realidade um poder incomparavelmente maior. No sistema parlamentar da Inglaterra governa somente um único partido, porque o sistema eleitoral britânico é por maioria e favorece o partido mais forte. No Parlamento Federal, normalmente nenhum partido detém a maioria sendo sempre necessária a formação de uma coligação para eleger o chanceler federal.

A eleição do chanceler é precedida de conversações detalhadas entre os partidos que devem governar juntos. São acertados os detalhes sobre a distribuição dos ministérios entre os partidos, quais deles serão mantidos e que novos serão criados. Ao partido mais votado é concedido o direito de eleger o chanceler federal. Os partidos estabelecem em comum os projectos a desenvolver nos próximos anos legislativos. Os resultados dessas negociações de coligação são fixados num acordo de coligação. Somente após conclusão destas etapas é que o chanceler é eleito. As negociações entre os partidos do governo preparam as decisões do governo federal e acompanham-nas. Quando se esgotam as afinidades políticas ainda antes da eleição de um novo parlamento, a substituição do chanceler federal torna-se premente.

Com a demissão do chanceler em exercício através de uma moção de desconfiança – construtiva – é simultaneamente necessária a eleição de um novo chanceler. Essa quebra ofensiva da confiança parlamentar obriga os partidos representados no Parlamento Federal a formar uma maioria governamental nova e capaz, antes da queda do chanceler federal. A queda do chanceler federal foi tentada duas vezes, mas só uma vez com sucesso. Aconteceu em 1982, quando com o voto de desconfiança contra o então chanceler federal Helmut Schmidt (SPD) foi eleito para o cargo Helmut Kohl (CDU).

O chanceler federal pode também, a qualquer momento, apresentar a questão da confiança ao Parlamento Federal para testar se ainda conta com o apoio incondicional dos partidos governamentais. Se ela lhe for negada, isto é, se parte da maioria governamental se distanciar do chanceler, cabe ao presidente federal a decisão de dissolver o parlamento e convocar novas eleições. O presidente federal pode também convocar o parlamento para formar um novo governo.

Na História da República Federal da Alemanha nunca houve uma verdadeira derrota numa moção de desconfiança. Houve, no entanto, três derrotas programadas: os deputados dos partidos governamentais ou os ministros abstiveram-se de votar para provocar a queda do governo (1972, 1982, 2005). Esse caminho foi trilhado para possibilitar a realização antecipada de eleições gerais não permitidas pela Lei Fundamental. Para tanto, é necessário o apoio do presidente federal e a medida não deixa de ser juridicamente controversa.

A Federação

A República Federal é um sistema estatal complexo. A nível da administração central, é constituída pela federação, e a nível dos Estados, pelos 16 “Länder”. A Lei Fundamental estabelece a distribuição das tarefas entre a Federação e os Estados. Neste aspecto o sistema federativo alemão assemelha-se ao de outras federações. A vida pública na Alemanha é fixada nas leis federais. Os cidadãos, segundo o princípio da subsidiariedade, lidam quase exclusivamente com as repartições estaduais e com as administrações municipais, que actuam em nome dos Estados. A razão disso está nos esforços empreendidos pela Lei Fundamental para combinar as vantagens do Estado centralizado com o Estado federativo. Os cidadãos de outros países federativos têm muito mais contacto com representantes dos órgãos federais na sua vida quotidiana.

A Lei Fundamental exige que as condições de vida sejam semelhantes em toda a Alemanha. Essas condições de vida são determinadas essencialmente pelas políticas económica e social. A constituição financeira da Alemanha priva os Estados de um espaço considerável no financiamento de suas tarefas. Todos os impostos rentáveis são aprovados como leis federais, que no entanto necessitam da aprovação da representação dos Estados, ou seja, do Conselho Federal. Uma parte desses impostos é destinada totalmente à União ou aos Estados, a outra parte, especialmente os impostos mais rentáveis, são distribuídos entre a União e os Estados.

Neste aspecto, o Estado federativo alemão assemelha-se a um Estado centralizado. No entanto, os Estados federados controlam a maior parte das capacidades administrativas de toda a Federação. Na administração alemã imperam, portanto, elementos federalistas. As administrações estaduais executam, por um lado, as suas próprias leis estaduais. Mas executam também a maioria das leis federais.

Devido à grande quantidade de tarefas que a União delegou aos Estados, muitos deles foram obrigados a contrair dívidas substanciais. Em 2009, foi aprovada uma alteração constitucional que proíbe os Estados de obter novos financiamentos a partir de 2020 e que limita o novo deficit público permitido à União ao máximo de 0,35% do Produto Interno Bruto a partir de 2016, exceptuando-se situações de crise económica (travão da dívida).

Os Estados executam três tarefas federais sob responsabilidade própria: as questões das escolas e das instituições do ensino superior, a segurança interna, inclusive as tarefas da polícia, bem como a configuração da autogestão municipal. Os Estados encontram nos amplos direitos de participação do Conselho Federal uma compensação para a precedência da Federação na legislação.

O Conselho Federal Bundesrat Ampliar imagem (© Auswärtiges Amt)

O Conselho Federal é a representação dos Estados, uma espécie de segunda câmara ao lado do Parlamento Federal. Ele é obrigado a examinar todas as leis federais. Como conselho dos Estados, tem a mesma função que uma segunda câmara noutras federações, denominada normalmente por senado. É formado exclusivamente por membros dos governos estaduais. O peso dos votos dos Estados corresponde de forma bem moderada à população dos mesmos: cada Estado tem no mínimo três, os Estados com maior número de habitantes até seis votos.

O Conselho Federal participa na elaboração das leis federais. Neste aspecto, diferencia-se da segunda câmara de outras federações. A Lei Fundamental prevê duas formas de participação. As leis federais que produzem custos administrativos adicionais para os Estados ou que substituem outras leis estaduais necessitam da aprovação do Conselho Federal: é imprescindível que o Conselho Federal sancione uma lei do Parlamento Federal para que esta produza efeito. Nesse caso, o Conselho Federal tem o estatuto de um órgão legislativo com direitos iguais aos do Parlamento Federal. Actualmente, quase 50 por cento de todas as leis aprovadas pelo Bundestag necessitam da aprovação do Conselho Federal. Como as leis federais são fundamentalmente aplicadas pelas administrações estaduais, as leis mais importantes e de maior custo intervêm na soberania administrativa dos Estados. Existe uma diferença entres essas leis e as “leis de recurso”. Elas podem ser rejeitadas pelo Conselho Federal, mas o Parlamento Federal pode rejeitar o recurso com a mesma maioria do Conselho Federal ou com dois terços da maioria dos representantes parlamentares (maioria absoluta).

Desde Setembro de 2006, a Reforma do Federalismo fez uma nova atribuição das competências dos Estados e da União. O objectivo da reforma é melhorar as capacidades de acção e decisão da União e dos Estados e reestruturar mais especificamente as suas responsabilidades políticas. 

O Tribunal Constitucional Federal

O Tribunal Constitucional Federal é uma instituição característica da democracia alemã pós-guerra. Foi investido pela Lei Fundamental do direito de anular uma lei criada correctamente em termos democráticos, se constatar que ela vai de encontro à Lei Fundamental. O Tribunal Constitucional Federal só entra em acção quando invocado, o que pode ser feito pelos órgãos federais, como o presidente federal, Parlamento Federal, Conselho Federal, governo federal ou seus integrantes – deputados ou bancadas –, bem como os governos estaduais. O Tribunal Constitucional Federal entra em acção no caso de “litígios constitucionais” para defender a divisão dos poderes garantida na Lei Fundamental e a federação. Para que uma minoria parlamentar também possa recorrer ao Tribunal Constitucional, basta um terço dos deputados para interpor acção contra uma norma legal (“acção abstracta de controle de normas”).

A Lei Fundamental legitima todos os cidadãos a “interpor recurso institucional” ao Tribunal Constitucional, quando se sintam lesados em algum dos seus direitos fundamentais por acções de um órgão público. Milhares de cidadãos recorrem todos os anos ao Tribunal Constitucional Federal. Por entre as inúmeras queixas, o Tribunal tem, porém, o direito de escolher apenas aquelas que possam produzir jurisprudência para a vigência dos direitos fundamentais. Finalmente, todos os tribunais alemães são obrigados a recorrer ao Tribunal Constitucional com uma “acção concreta de controlo de normas”, se julgarem uma lei inconstitucional. O Tribunal Constitucional Federal tem o monopólio da interpretação da constitucionalidade para toda a competência judicial.

A Alemanha e a Europa

A Alemanha é uma democracia parlamentar, ou seja, a política governamental é determinada pelo chefe de governo e seus ministros. Devido ao alto padrão da Lei Fundamental em termos de Estado de direito e democracia, o Tribunal Constitucional Federal tornou-se um agente da política europeia. O Tribunal esclareceu diversas vezes que a ordem jurídica europeia tem que satisfazer os critérios da Lei Fundamental, antes de a Alemanha ceder os direitos de configuração política à União Europeia. O “carácter permanente” dos princípios básicos é um motivo de conflito no reconhecimento declarado da integração europeia pela Lei Fundamental. Em Junho de 2009, o Tribunal Constitucional recomendou num acórdão que também ficasse garantida uma participação substancial do Parlamento federal nos processos de decisão europeus, quando não estivesse prevista a sua participação como órgão ratificador nos acordos europeus.

por Jürgen Hartmann

© www.deutschland.de

Pilar da democracia

Flaggen vor Reichstagskuppel

Chanceler Federal

Angela Merkel in Brüssel

Presidente da República Federal da Alemanha

Conselho Federal (Câmera Alta do Parlamento)

Bundesrat

Governo Federal

Reichstag in Berlin

Bundestag Alemão (Câmera Baixa do Parlamento)

Plenarsaal des Bundestages